食品生产加工小作坊（以下简称“小作坊”）是指具有固定生产场所、从业人员较少、生产规模较小，主要从事传统食品、地方特色食品等生产加工活动，满足当地群众食品消费需求的市场主体。

2018 年 6 月国务院办公厅《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》（国办发〔2018〕43号）及 2018 年 12 月农业农村部等 9 部委发布的《关于进一步促进奶业振兴的若干意见》（农牧发〔2018〕18号）均提出，支持有条件的养殖场（户）建设加工厂，提高抵御市场风险能力。2018 年胡春华副总理先后在黑龙江调研奶业及全国奶业振兴工作推进会议上强调，支持有条件的奶农和合作社发展乳制品加工流通。

2015 年修订的《中华人民共和国食品安全法》第三十六条规定：食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。目前，除西藏外，其余 30 个省（市、自治区）已经根据新《食品安全法》出台了“小作坊、小摊贩、小餐饮”等地方性法规。

通过梳理这些地方性法规，可以发现各省（市、自治区）对食品小作坊实行的管理方式主要有登记管理、生产许可或准许生产管理、核准管理和备案管理 4 种类型（表 1）。其中，登记管理和生产许可管理两种方式采用的较多，分别有 16 个省和 8 个省采用。

表 1 不同省份食品小作坊管理方式及证照情况

作为高风险食品，各省份在出台的管理办法中对食品小作坊生产加工乳制品做出了禁止或限制性规定。这些管理办法包括食品安全条例和小作坊管理条例等条例类、小作坊管理办法等办法类、允许或准许加工的食品品种目录文件类等三种（表 2）。

表 2 不同省份禁止或限制食品小作坊生产乳制品规定情况

依据省级食品安全条例，有 4 个省对食品小作坊生产加工乳制品做出禁止性规定；依据小作坊管理条例，有 11 个省做出禁止性规定，有 3 个省将部分乳制品纳入禁止生产目录，有 2 个省无限制性规定；依据管理办法，有 5 个省做出禁止性规定；依据允许或准许加工的食品品种目录文件，有 3 个省将乳制品纳入禁止生产目录或未列入生产目录，有 1 个省将部分乳制品纳入禁止生产目录。

依据这些规定，新疆、青海、内蒙古、甘肃、宁夏、云南等 6 省（自治区）的小作坊可加工特定乳制品（表 3）。新疆的小作坊仅能生产加工发酵乳和奶酪；青海可生产采用传统工艺生产的老酸奶、酥油、奶酪等；甘肃省仅能生产发酵乳，而且生产的发酵乳只能向餐饮服务单位或者小餐饮销售。

表 3 食品加工小作坊部分禁止或无限制生产加工乳制品省份管理办法情况

按照市场主体“法无禁止即可为”的原则，参照《食品生产许可分类目录》（2020 年修订版）中乳制品的分类，内蒙古的小作坊可生产加工其他乳制品。内蒙古自治区食品药品监督管理局发布的《生乳制民族传统奶制品生产许可审查细则（2018 版）》明确了其他乳制品的品种明细为特色乳制品，包括奶豆腐、奶皮子、嚼克、楚拉、毕希拉格、酸酪蛋（奶干）、黄油、酸奶子等。

图片来源：视觉中国

《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊小经营店和食品小摊点管理条例》、《宁夏回族自治区清真食品管理条例》、《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊小经营店登记管理办法（试行）》等宁夏地区现行的各类管理办法，均未对小作坊生产乳制品做出限制性规定，小作坊可生产各类乳制品。

虽然《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第二十三条规定，禁止食品小作坊生产的产品，实行目录管理，州、市可增补禁止食品小作坊生产加工的食品目录。但是，目前云南仅有 3 州出台了征求意见稿，食品小作坊能否生产乳制品还缺少法律依据。

一方面，受政策限制，6 个省区出台的小作坊管理办法，有 4 个省对小作坊生产的乳制品品类进行了限制。另一方面，小作坊生产规模较小，副产品难以形成标准品。比如，小作坊生产的奶油，作为奶豆腐的副产品因产量较小、批次间质量不稳定，难形成标准品，在申请小作坊证时仅奶豆腐和奶皮子获得生产许可。

各地的小作坊管理办法大部分是在《中华人民共和国食品安全法》2015 年修订后出台的，大部分省份的超市、第三方网络平台主要将食品生产许可证作为市场准入门槛，而很少将小作坊证作为市场准入门槛。目前，小作坊生产的乳制品仅能进入本地的超市，无法进入一些大型的第三方网络平台，如淘宝、京东、抖音、快手等进行销售。不过，有一些人会抓住平台的漏洞，借用代理产品的食品生产许可证在快手上开店，获得在平台上发布视频的权限，在视频展示区展示无包装的奶豆腐，加店主微信进行销售。

政策知晓率低

虽然内蒙古 2015 年就出台了《内蒙古自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》及《内蒙古自治区食品药品监督管理局关于发布食品生产加工小作坊禁止生产加工的食品品种目录的通告》，但因早期政策知晓率低、奶农办理积极性不高，很多小作坊证在 2018 年后才取得。新疆于 2019 年出台了《新疆维吾尔自治区食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩管理条例》，但是很多奶农并不知晓这一政策。